摘要： 政府工程因其投资主体的特殊性，在现有的管理和运行体制下暴露出了一些弊端。本文分析了政府投资工程的现状和特点，探讨了如何加强对政府投资工程的质量监管。
Abstract： Under existing operation mechanism， the supervision of government-invested projects has uncovered some shortcomings resulting from investor"s particularity. This paper analyzes status-in-quo of government-invested projects and discusses the methods to strengthen supervision on the government-invested project.
关键词： 政府投资工程；监管
Key words： government-invested project；supervision
中图分类号：F253.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）18-0064-02
0 引言
自国务院2004年发布《关于投资体制改革的决定》以来，政府推进投资体制改革的决心没有动摇。从国家发改委出台的改革内容看，政府投资项目监管将是改革重点。
政府投资工程具体来说，是指为适应和推动国民经济或区域经济的发展，为满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由中央或地方财政性资金、国家政策性贷款、外国政府贷款和国际金融组织贷款的资金进行的固定资产投资工程，其绝大多数为社会提供公共产品。它们的顺利完成、预期投资效益的有效发挥，以及建设过程和建成后的社会效应等，都会对国家经济和社会发展产生重要影响。不少政府投资工程在美化环境、提升城市功能、新技术采用等方面都起到了良好的示范作用。但是，在政府投资项目的建设和监管中暴露出了一些问题：忽视技术风险、片面追求政绩和形象、不尊重客观规律等。
1 政府投资工程的特点
①大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。对于这些投资项目，如果没有政府资金的介入，任何投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。并且，它还具有规模大、技术新、工期紧、参建单位多、工程质量要求高等特点，对参建各方人员的技术、管理水平及质量监督人员工作水平要求高。②政府投资工程更容易受到社会各项舆论的关注。因为花的是纳税人的钱，涉及到社会公众的切身利益，自然就成为社会和舆论关注的焦点。
2 政府投资工程现状
2.1 政府投资工程往往容易仓促上马，在城市规划、建设用地、环境保护等问题上考虑不充分，造成项目可行性研究、项目评估等论证不足。在初步设计、技术设计和扩大初步设计阶段对总体方案和各设计方案的审核不到位。实施政府投资工程的个别设计单位在一定程度上存在设计文件质量不高现象。除此之外，审图机构没有建立严格的审查机构，加之主管部门不严，造成施工阶段的图纸质量问题较多，设计变更频繁。
2.2 在政府工程的招投标中，政府工程的代表处于非常强势的地位。施工单位要想承接政府投资工程，就必须是所有投标单位中的最低价或者次低价。施工单位为获得工程项目曾经恶性竞争，而政府投资工程一般总体规模较大，其技术难度大、工期长、不可预见的风险也较大，对参与建设的各方技术、管理和实力都有较高的要求，本身不宜采取“一刀切”的最低价中标方式来发包工程项目。
2.3 政府投资工程常会受到行政干预的影响，出现重行政指令轻科学规范的现象，不按客观规律的要求，重速度，人为地确定没有科学依据的合同工期。在目前的行政框架下，政府投资工程的建设管理问题有时不仅仅是一个单纯的技术问题，而往往是比较复杂的社会问题，甚至是政治的“形象工程、首长工程”问题。“形象工程”往往由于前期准备工作不充分就仓促施工，在工期临近工期时，为了政绩和形象，常常搞人海战术，抢工赶时，给工程质量埋下了严重的隐患。
2.4 质量监督机构的法律地位不高，无法保证执法的独立性。按照国家的法律规定，质量监督机构只是行政机关委托的监督机构。在法律关系上，两者是委托和被委托的关系，在工程建设管理方面，两者却是被管理和管理的关系。这种关系的错位上，导致目前质量监督机构在这一类政府投资工程的监督缺乏独立性。一部分政府投资工程存在领导意志强加于质量监督工作中、规避招标、不办理施工许可证、不办理质量安全监督手续、工程建设强制性标准得不到贯彻等行为。对于这种现状，质量监督机构显得无能为力，并且助长了个别施工单位违规操作的歪风邪气。这一类工程虽然有限，但造成的社会影响却是及其恶劣，不但严重干扰了建筑市场秩序，也极大的削弱了质量监督机构在非政府投资工程建设各方中的地位和权威。
2.5 政府投资工程代建制不够规范化。政府投资工程实行业主代建制，但成效并不显著。问题出在代建单位的定位不清，质量责任和义务不清。目前的现状是，在设计、招投标和施工准备阶段，代建单位的作用是一个中介机构协助建设单位理清外部关系。在施工阶段，代建单位的性质又与监理单位的职责重叠，无非是应由监理单位履行的合同管理和投资控制的职责，而其中的部分职责仍牢牢的掌握在建设单位手中。
3 对政府投资工程监管的几点思考
3.1 政府投资工程的建设需要政府各部门达成共识，形成监管合力。项目审批部门要强化审批责任，在媒体上公布大型政府投资工程并举行听证，并经表决通过后，委托专门评审或咨询机构评估后，按规定程序和权限研究审批项目。财政和审计部门强化项目审查责任，加强招投标方案、预算控制价、招标文件和合同签订前的审查，以及项目手续合法性和完备性的审查。建设行政管理部门履行监督责任，组织工程竣工验收，严格把关。监察部门履行对项目的绩效监察责任。
3.2 健全招标监督机制。政府投资工程的招投标要实行严格的公示制度，对于项目的招标信息、中标候选人、中标结果和招投标违法行为都要进行公示，构建政府工程招投标信息平台；对于工程设计、工程量变更增加投资额达到需要公开招标或比对的，应公开招标或比对，这样可避免人为干预招投标行为。
3.3 采取多种的管理模式。对一般政府投资工程建设，由常设性专门机构进行管理。这种专门机构代表政府行使政府工程业主的职能，负责政府投资项目建设实施过程的管理。其它任何政府部门若要进行工程建设，除了参与功能、技术等方面的决策建言外，不能介入工程投资和建设过程的管理。对某些特殊工程建设，另设临时性机构负责。政府与该临时性机构（公司）是经济合同关系，双方签订一个总框架协议和若干项目协议，公司由少数政府相关行政部门工作人员和来自社会各界专家组成。该临时机构（公司）实际是代表政府的一个工程发包单位，等项目结束该临时机构（公司）将被解散。还有一些基础工程项目，可由专门的机构或委托的公司负责建设管理。如城市地铁路建设，政府负责部分投资，工程则委托社会某公司代建，还负责项目完成后的经营管理。
3.4 积极探索政府投资工程的监督方式。政府投资工程和非政府投资工程在监管方式上应有所区别。对于非政府投资工程，质量监督是要保证工程结构的安全和重要使用功能满足要求，主要是依靠建设单位或投资者与参建方建立合同关系履行质量义务和承担相应的质量责任。因此，对于非政府投资工程更多的是通过市场经济手段保证工程质量。但作为政府投资工程，由于工程涉及公共利益，如果建设单位不认真履行质量责任，则很难保证工程质量，从而无法保证社会公共利益不受损害。
①充分发挥质量监督部门的职能作用，积极破除狭隘的部门利益观，树立为政府和社会服务的观念。②组建稽查组开展监督工作；明确监督人员责任分工；编制专门的监督方案，明确监督人员组成、监督检测制度、发现问题处理程序等。对重大政府投资工程结构验收和竣工质量验收，监督机构应监督建设单位聘请有关专家参加验收工作。
4 结语
政府投资工程是一个系统工程，需要努力探索出更为有效的方式来提高政府投资工程的质量安全水平，逐步改变忽视技术风险、忽视资源节约和环境保护、不尊重客观规律、违反建设程序、施工质量水平低下等问题。
参考文献：
[1]整顿和规范建筑市场秩序研究之四德国政府投资工程管理[R].国务院研究室研究报告总131号，2002，11.
[2]秦振龄.《如何加强政府投资工程招投标工作的管理》
CN41-1267/F.
[3]李晓春.如何加强对政府投资工程项目监督管理[N].中国纪检监察报，2007-8-7.